突出制度创新实现法律衔接

突出制度创新实现法律衔接

——《中华人民共和国黄河保护法》亮点解读

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2023-04-07

　　□乔西现

　　黄河保护法作为一部针对黄河流域的基础性、综合性和统领性专门法律，其颁布及施行，使黄河保护治理有了“铁规矩”和“硬杠杠”。

　　黄河保护法是对我国“江河战略”法治化的完善和丰富，是在吸取借鉴长江保护法立法技术、总结黄河保护治理经验的基础上制定的，是一部流域法、专门法、特别法。

　　充分认识黄河保护法的立法特点

　　黄河流域最大的矛盾是水资源短缺、最大的问题是生态脆弱、最大的威胁是洪水、最大的短板是高质量发展不充分、最大的弱项是民生发展不足，这些问题相互交织，必须从全局和战略高度出发，统筹发展和安全、保护和治理关系，协调全局和局部、流域和区域矛盾，从健全管理体制、完善规划体系、强化制度措施、严格法律责任等方面推动相关问题从法治角度系统解决。

　　黄河保护法与一般法律形成互为补充、互相支撑的格局。针对黄河滩区管理、水沙关系协调等黄河特有、旧版尊龙_人生就是博法律难以涵盖的，通过黄河保护法解决；现有法律针对性不强的，制定符合黄河流域实际、针对性强的制度措施，如水资源刚性约束制度、流域管理机构职责、调水调沙、淤地坝管理、入海备用流路管理等；现有法律制度标准低、法律责任偏软的，规定更加严格的制度措施，如针对生态保护与修复、违规取用水、水沙调控等行为规定相应的硬约束、硬制度。

　　黄河保护法体现的立法亮点

　　确立坚持原则。黄河保护法将“坚持中国共产党的领导”确认为根本原则，确保了黄河流域法治建设始终沿着正确的政治方向迈进；将“重在保护、要在治理”确定为黄河流域各地区经济发展必须共同遵守的法律制度。

　　扩大适用范围。黄河保护法适用范围不是自然流域79.5万平方千米的概念，而是根据黄河流域生态保护和高质量发展需要，扩大了适用范围，体现了黄河流域的资源、生态、社会、文化属性，超越传统流域“水系空间”，按照行政区域进行管理，涵盖黄河干流、支流和湖泊集水区域所涉及的9个省72个市439个县级行政区域共132万平方千米。同时，还扩充到流域外供水区的相关县级行政区域，包括甘肃、内蒙古等地黄河供水区的县级行政区。

　　统筹顶层设计。针对黄河保护治理中面临的部门分割、地区分割等问题，黄河保护法在法律层面有效增强保护治理的系统性、整体性、协同性，按照中央统筹、省负总责、市县落实的要求，健全管理体制、建立协同机制、完善规划体系，有效推进黄河上中下游、左右岸、干支流、部门间共同保护、协同治理。

　　界定管理责任。黄河保护法以法律形式界定各方权责边界，其中涉及国务院部委13个，还包括两个流域管理机构。有84条规定了政府相关责任及其对政府的监督。法律赋予沿黄各省区更多生态建设、环境保护、节约用水和防洪救灾等管理职能，实现流域治理权责统一。在具体而系统明确政府责任的同时，规定了地方政府负总责和考核评价制度、对地方政府约谈制度、向人大报告制度，增加了对国家工作人员的行政处分规定。同时，有33处条款对单位和个人包括企业的责任予以规定，如对工业企业选址、建设、取水等各环节都有相关规定。

　　突出重点领域。黄河保护法突出了生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治、促进高质量发展及黄河文化保护传承弘扬六个方面内容，并设专章，共71条。同时，规定了“本法未作规定的，适用其他有关法律的规定”，从而使黄河保护治理各方面行为都有法可依，且与现有法律互相配合、互为支撑。

　　严格保护红线。黄河保护法包含“明令禁止”条款17处，“不得”行为条款10处，“严格”控制、限制条款16处，还有刚性约束、强制性、红线、底线、上线、准入清单等条款，都是硬性制度，是不可逾越的红线。

　　强化流域管理。黄河保护法强化了黄河水利委员会在全流域防洪、监测、调度、监督等方面的职能，实现对干支流监管“一张网”全覆盖；加强全流域生态环境执法能力建设，实现对全流域生态环境保护执法“一条线”全畅通。特别是对黄河水利委员会所属管理机构依法行使流域水行政管理职责予以规定，这在国家法律层面还是第一次，进一步提升了流域治理管理的系统性整体性。

　　夯实支撑基础。黄河保护法多个条文规定了建立健全标准体系、调查监测评价、应急机制、信息共享、科技创新等基础制度。同时，法律明确提出要建立的10项制度中，河湖长、水资源刚性约束、淤地坝、强制性用水定额、水沙统一调度等都是要求新设立的制度。

　　健全保障制度。黄河保护法规定了黄河流域生态保护和高质量发展要建立财政、税收、金融、生态保护补偿等支持政策，要求加强舆论监督、表彰奖励、政府目标责任考核、执法和社会监督、约谈、定期报告等制度措施，进一步健全了保障与监督制度。

　　更严的法律责任。黄河保护法贯彻了“要充分体现责任更大更严，违法处罚更重更硬”的要求，加大政府责任、加重企业责任，增加国家工作人员的行政处分规定，针对涉及造成水土流失、违法取用水等行为，在现有相关法律的基础上补充和细化有关规定，并增加处罚方式、加大处罚力度。如对超过强制性用水定额、未按照规定期限实施节水技术改造的、取水单位未安装在线计量设施等法律责任首次予以规定；实行双罚制行政责任，即单位违法不仅由组织承担接受�？畹男姓Ψ�，直接负责的主管人员和其他直接责任人员也给予相应�？畹男姓Ψ；蛘叽Ψ郑恍略�4项与黄河流域重点保护区、饮用水水源保护区等有关的刑事责任。

　　（本文作者为黄河水利委员会副总工程师）

　　来源：尊龙凯时人生就是博·(中国)官方网站 2023年4月7日

乔西现

责任编辑：王瑜

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